.RU

Модели разграничения властной компетенции в федеративных государствах

М. ТАРХАНОВ
МОДЕЛИ РАЗГРАНИЧЕНИЯ ВЛАСТНОЙ КОМПЕТЕНЦИИ В ФЕДЕРАТИВНЫХ ГОСУДАРСТВАХ
Центральной проблемой всех федераций, по мнению большинства исследователей, является распределение компетенции между органами власти различных уровней. Львиная доля взаимоотношений между органами власти разных уровней в большинстве федеративных государств связана именно с размежеванием полномочий, а также их практическим осуществлением, что превращает федерализм в "систему частично совпадающих юрисдикций и дробления властных полномочий", которая в гораздо большей степени отвечает: критерию демократического управления, нежели нависающая над обществом система бюрократической администрации.1 Это сложная проблема для любой федерации, единого рецепта решения которой нет и быть не может, поскольку различные исторические, политические, социальные, экономические и прочие условия жизни в разных странах порождают и различные модели федерализма.

Полномочия, которые имеют принципиальное значение для самого существования общества, государства, их жизнедеятельности, единства государства, целостности его экономического и правового пространства (оборона, международные отношения, границы, кредитно-финансовая система, основные виды транспорта и связи и др.), для регулирования основ правового статуса человека и гражданина, общественных и иных объединений, в конституциях закрепляются как исключительные полномочия федерации (государства).2

Другие полномочия могут быть распределены между федерацией и ее субъектами по-разному. В научной литературе обосновано довольно много различных подходов к классификации моделей распределения полномочий в рамках федерации, построенных на различных критериях (наличие (или отсутствие) сферы совместного ведения, количество субъектов обладания компетенцией, конституционное закрепление перечня предметов ведения и полномочий за тем или иным субъектом правоотношений, количество субъектов принадлежности полномочий и факт наличия сферы совместного ведения и т.д.).

Самый простой подход рассматривает две модели наделения юридическими полномочиями органов власти различных федеральных уровней: дуалистическую и интегрированную, одновременно предполагая их различное сочетание в зависимости от конкретных условий разных стран. В соответствии с дуалистической (или классической) моделью каждому уровню власти отводятся разные полномочия, в соответствии с которыми на каждом уровне реализуются и администрируются разные программы. Интегрированная же модель предусматривает много совместных компетенций; в этом случае власти субъектов федерации часто осуществляют администрирование программ и законов, принятых на уровне центрального правительства.3 Такая модель также именуется кооперативной или конкурентной (Германия, Нигерия, Россия и др.). По словам В.Е. Чиркина, различия между ними имеют в основном теоретическое значение. Внешне в конституциях обе эти модели имеют одно и то же выражение: закрепляются исключительные полномочия федерации (государства), совместные полномочия федерации и ее субъектов (сферы отношений, которые могут регулироваться и федерацией, и ее субъектами, если эти отношения не урегулированы федерацией). Остальные предметы ведения и полномочия закрепляются за субъектами федерации. Кооперативная концепция совместных полномочий ставит во главу угла сотрудничество федерации и ее субъектов, конкурирующая — то, что при использовании совместных полномочий приоритет должен отдаваться тому уровню, где такие полномочия могут осуществляться наиболее целесообразным образом. Здесь федерация и ее субъекты конкурируют между собой, с чем связаны и соответствующие финансовые потоки для осуществления полномочий. В Индии используется более сложная система, когда конкретные полномочия распределены по трем уровням: исключительные полномочия федерации, совместные, исключительные полномочия штатов.4

В совместном издании Федерального Собрания РФ и РАН «Разграничение предметов ведения между федерацией и ее субъектами в зарубежных странах» (1995 г.) способы разграничения властной компетенции анализируются раздельно по сферам исключительной компетенции субъектов федерации и совместной компетенции федерации и ее субъектов. Исключительные полномочия федерации, как правило, исчерпывающим образом установлены федеральными конституциями.5

Способы изложения предметов ведения субъектов федерации в разных странах различные: они могут не перечисляться специально, в этом случае к ним относятся все вопросы, которые прямо не отнесены к ведению федерации.6 Например, согласно X поправке к Конституции Соединенных Штатов Америки, полномочия, не предоставленные данной Конституцией Соединенным Штатам и не запрещенные для отдельных штатов, сохраняются соответственно за штатами или за народом.7 Конституция Объединенных Арабских Эмиратов от 2 декабря 1971 года в статье 122 закрепляет, что эмираты обладают юрисдикцией по всем вопросам, которые не отнесены к исключительному ведению Федерации согласно положениям статей 120 и 121 Конституции.8 Конституция Исламской Республики Пакистан от 12 апреля 1973 года закрепляет положение (статья 142 пункт «с»), согласно которому провинциальное собрание может, а Меджлис-е-шура (парламент) не может принимать законы по любым вопросам, не перечисленным ни в федеральном законодательном списке, ни в совместном законодательном списке.9 Конституция Российской Федерации, как известно, также следует этому методу: статья 73 закрепляет положение о том, что вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти.

Конституция Мексики от 5 февраля 1917 года (с последующими изменениями), закрепляя указанный подход, т.е. отнесение к полномочиям, принадлежащим штатам, тех полномочий, которые специально не отнесенные Конституцией к компетенции федеральных властей, вместе с тем содержит оговорку относительно вопросов, которые «ни в коем случае» не могут решаться штатами (статьи 117-119 мексиканской Конституции). Так, штаты не могут заключать союзы или вступать в договоры или коалицию с другим штатом или с иностранными державами; выдавать каперские свидетельства или предоставлять разрешение на репрессалии; чеканить монету, выпускать бумажные деньги, почтовые марки и гербовую бумагу; облагать пошлинами лиц или товары, переходящие транзитом через их территорию; запрещать или облагать прямо или косвенно пошлинами ввоз на их территорию или вывоз за ее пределы отечественных или иностранных товаров; устанавливать пошлины или налоги с оборота или потребления отечественных или иностранных товаров подлежащие взиманию местными таможнями, подвергать эти товары досмотру или требовать, чтобы они сопровождались документами; издавать и применять законы или фискальные распоряжения, устанавливающие различие в области налогообложения или иных требований в зависимости от отечественного или иностранного происхождения товаров, не зависимо от того, устанавливается ли это различие в отношении однотипных местных товаров или в отношении таких же товаров различного происхождения; выпускать облигации государственных займов подлежащих выплате в иностранкой валюте или за пределами государственной территории; заключать, прямо или косвенно, займы с иностранными правительствами или принимать на себя обязательства в пользу иностранных корпораций или отдельных иностранцев, предусматривающие выдачу документов на предъявителя или передаваемые по передаточной надписи (штаты и муниципии не могут получать займы, за исключением случаев выполнения работ, которые должны непосредственно привести к увеличению их доходов); облагать налогами производство, сортировку или продажу листового табака в иной форме или по более высоким ставкам, чем установленные Конгрессом.

Штаты не могут также без разрешения Федерального Конгресса: устанавливать пошлины на тоннаж и другие портовые сборы или облагать налогами и другими платежами импорт и экспорт; содержать в какое бы то ни было время постоянные войска и военные корабли; объявлять от своего имени войну иностранной державе, за исключением случаев нападения или непосредственной угрозы, не допускающей промедления. В таких случаях штат немедленно доводит об этом до сведения Президента Республики.

Кроме того, Федеративный Конгресс и законодательные органы штатов незамедлительно издают законы по борьбе с алкоголизмом. Каждый штат обязан немедленно передавать преступников, бежавших из других штатов или из других стран, властям, требующим их выдачи.10

Другой способ регламентации сферы исключительной компетенции субъектов федерации заключается в прямом перечислении полномочий субъектов. Например, в приложении II к Конституции Республики «Союз Мьянма» приведен «Перечень законодательства регионов и штатов», т.е. перечень вопросов, по которым Законодательное собрание региона или штата в соответствии со статей 188 Конституции вправе принимать законы, действующие на все территории региона или штата или на ее части. Это довольно большой перечень, включающий в себя такие предметы ведения, как финансы и планирование, экономические вопросы, сельскохозяйственное растениеводство и животноводство, сферу энергетики, электроснабжения, добычи полезных ископаемых и лесного хозяйства, промышленную сферу, сферу транспорта, связи и строительства, социальную сферу, а также область государственного управления.11

Конституция Федерации Малайзии от 27 августа 1957 года содержит широкий перечень вопросов, отнесенных к компетенции штатов, состоящий из 12-ти пунктов, многие из которых снабжены подпунктами. Так, например, пункт 4 «Местное управление, за исключением столицы Федерации» включает в себя следующие вопросы ведения: а) местное управление, муниципалитеты; местный, городской и сельский советы и другие местные органы власти; местные публичные службы, местные сборы, местные выборы; b) торговля вредными предметами и создание помех для публики в районах местного самоуправления; с) жилищное строительство и обеспечение строительства жилищ, комитеты по благоустройству. В отношении этих и других вопросов, перечисленных в указанном перечне, легислатуры штатов имеют право принимать законы. Кроме того, на все указанные вопросы распространяется также исполнительная власть штатов (статья 80 пункт 1).12

В Конституции Индии от 26 ноября 1949 года содержится один из самых широких перечней исключительных полномочий штатов – он состоит из 66-ти пунктов.13

Авторы вышеуказанного издания выделяют три способа разграничения вопросов, содержащихся в совместном ведении федерации и ее субъектов. Первый заключается в следующем. В конституции перечисляются все вопросы, подлежащие совместному ведению федерации и ее субъектов. Затем по каждому из этих вопросов подробнейшим образом определяется круг проблем, находящихся в исключительном ведении федерации. В сущности данный способ делит совместные предметы ведения на две точно очерченные категории: предметы исключительного ведения федерации и предметы ведения субъектов федерации.14

Второй из способов состоит в перечислении вопросов, по которым федерация определяет общие принципы законодательства, а субъекты федерации издают законы, конкретизирующие эти принципы. Он использован в Конституции Австрии.15

Третий способ заключается в том, что по вопросам, находящимся в совместном ведении федерации и ее субъектов, законодательным органам субъектов федерации предоставлено право принимать законы лишь в том случае, если по данному вопросу нет федерального закона.16

Фактически, по такому пути пошли составители Конституции Пакистана, закрепив совместный законодательный список из 47-ми позиций и установив в отношение него следующие замечания: Меджлис-е-шура (парламент) и провинциальное собрание имеют полномочия принимать законы по любому вопросу, закрепленному совместным законодательным списком (пункт «b» статьи 142); но если какое-либо положение акта провинциального собрания противоречит какому-либо положению акта Меджлис-е-шуры (парламента), принятому парламентом в силу его полномочий, или какому-либо положению любого действующего закона по вопросам, перечисленным в совместном законодательном списке, в этом случае акт Меджлис-е-шуры (парламента), принятый до или после принятия акта провинциального собрания, или соответствующий действующий закон будут превалировать, а акт провинциального собрания в части, противоречащей указанным актам, является недействительным (статья 143).17

М.В. Глигич-Золотарева суммирует шесть способов разграничения полномочий, в качестве критериев типологизации рассматривая: субъекты принадлежности полномочий (федерация, субъекты федерации), наличие (отсутствие) сферы совместного ведения, а также способ конституционно-правового закрепления полномочий (позитивный, при котором полномочия непосредственно закрепляются за субъектом правоотношений, и негативный, объем полномочий в рамках которого определяется через систему запретов).

1. Однозвенный способ, в рамках которого разграничение предметов ведения и полномочий осуществляется путем установления исключительной компетенции федерации (Танзания, Эфиопия, Швейцария).

2. Совмещенный способ разграничения предметов ведения и полномочий заключается в конституционном закреплении сфер компетенции федерации и совместной компетенции (Российская Федерация, Нигерия, Пакистан). Отличительная черта данного способа в том, что в его рамках очень сложно провести четкую границу между сферами совместного ведения и исключительного ведения субъектов федерации. Формально-конституционно эти сферы разделены, но на практике граница между ними может "дрейфовать" то в одну, то в другую сторону.

3. Двухзвенный способ разграничения предметов ведения и полномочий реализуется путем установления компетенции федерации и ее субъектов (Канада и до недавнего времени Швейцария). Данный способ исторически является, пожалуй, наиболее ранней моделью размежевания компетенции в федеративном государстве. К настоящему времени большинство федеративных государств, в определенный период своей истории прибегавших к нему, избирает новые, более оптимальные способы разграничения.

4. Трехзвенный способ подразумевает разграничение предметов ведения и полномочий посредством установления компетенции федерации, ее субъектов и совместной компетенции (Бразилия, ФРГ, Австрия, Индия, Малайзия). Это наиболее сложный способ. Высокий уровень правовой культуры и экономического развития в конкретном государстве в состоянии наполнить его реальным содержанием, как это происходит в ФРГ и Австрии, в то время как чисто формальное закрепление значительного количества компетенционных позиций за теми или иными субъектами правоотношений приводит, как правило, к законодательной неразберихе, сопровождаемой непропорциональным усилением позиций федерального центра.

5. Двухзвенно-негативный способ предусматривает разграничение предметов ведения и полномочий путем закрепления компетенции и федерации, и ее субъектов наряду с ограничением компетенции последних (США). Компетенция Федерации по Конституции США закреплена в форме установления правомочий федерального Конгресса в определенных сферах общественных отношений (разд.8 ст.1), остаточная же компетенция штатов ограничена запретами на совершение ряда действий (разд.10 ст.1). Впрочем, американская Конституция гораздо сложнее и казуистичнее, чем представляется на первый взгляд. В ней можно предположить наличие и сферы совпадающих полномочий, и перечня запретов не только для штатов, но и для Федерации, и даже института "совместных" запретов, что делает границу между сферами их компетенции еще более расплывчатой.

6. Преимущественно негативный способ предусматривает разграничение предметов ведения и полномочий в основном путем ограничения компетенции субъектов федерации (Аргентина, Мексика). В Аргентине этим вопросам посвящены несколько статей Конституции, однако их содержание в основном сводится к перечислению того, что провинции делать не могут. В Мексике разграничение компетенции также происходит путем установления запретов для штатов на совершение определенных действий.18

Думается, что выстроить общую классификацию типов (моделей) разграничения компетенции в федеративных государствах, учитывающую максимальное количество критериев, является довольно сложным делом. Можно предложить и другие, например, такие основания, как способ разграничения остаточной компетенции федерации и субъектов, или критерий, позволяющий оценить, насколько федерация централизована или децентрализована (по тому количеству вопросов, которые отводятся для решения субъектами) и т.д. Выбор той или иной модели для России – вопрос дискуссионный, тем более что реформа федеративных отношений будет продолжаться.


1 См.: Глигич-Золотарева М.В. Разграничение предметов ведения и полномочий между уровнями публичной власти: зарубежный опыт// Журнал российского права. - 2003. - N 4.

2 См.: Чиркин В.Е. Публично-правовое образование / В.Е. Чиркин. – М.: Норма : Инфра-М, 2011. – С. 239.

3 См.: Андерсон Дж. Федерализм: введение/ Дж. Андерсон; [Пер. с англ. А.Куряева, Т. Даниловой]. – М.: ЗАО «Издательство «Экономика», 2009. - С. 32

4 См.: .: Чиркин В.Е. Публично-правовое образование / В.Е. Чиркин. – М.: Норма : Инфра-М, 2011. – С. 239-240.

5 См.: Разграничение предметов ведения между федерацией и ее субъектами в зарубежных странах. – М., 1995. - С. 11.

6 См.: Разграничение предметов ведения между федерацией и ее субъектами в зарубежных странах. - С. 11.

7 См.: Конституции зарубежных государств: Учебное пособие / Сост. проф. В.В. Маклаков. – 4-е изд., перераб. и доп. – М.: Волтерс Клувер, 2003. - С. 392.

8 Конституции государств Азии: в 3 т. / под ред. Т.Я. Хабриевой. – М. : Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации : Норма, 2010. – Том 1. – С. 449.

9 См.: Конституции государств Азии: в 3 т. / под ред. Т.Я. Хабриевой. – М. : Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации : Норма, 2010. – Том 2. – С. 665.

10 http://worldconstitutions.ru/archives/51

11 См.: Конституции государств Азии: в 3 т. / под ред. Т.Я. Хабриевой. – М. : Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации : Норма, 2010. – Том 3. – С. 591, 661-662.

12 См.: Конституции государств Азии: в 3 т. / под ред. Т.Я. Хабриевой. – М. : Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации : Норма, 2010. – Том 3. – С. 364, 366, 456-458.

13 См.: Конституции государств Азии: в 3 т. / под ред. Т.Я. Хабриевой. – М. : Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации : Норма, 2010. – Том 2. – С. 418-422.

14 См.: Разграничение предметов ведения между федерацией и ее субъектами в зарубежных странах. – С. 12.

15 См.: Разграничение предметов ведения между федерацией и ее субъектами в зарубежных странах. – С. 12-13.

16 См.: Разграничение предметов ведения между федерацией и ее субъектами в зарубежных странах. – С. 13.

17 См.: Конституции государств Азии: в 3 т. / под ред. Т.Я. Хабриевой. – М. : Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации : Норма, 2010. – Том 2. – С. 665.

18 См.: Глигич-Золотарева М.В. Разграничение предметов ведения и полномочий между уровнями публичной власти: зарубежный опыт// Журнал российского права. - 2003. - N 4.

narusheniya-poznavatelnoj-deyatelnosti-u-detej-s-epilepsiej-i-ih-korrekciya-19-00-04-medicinskaya-psihologiya-psihologicheskie-nauki-stranica-2.html
narusheniya-prav-cheloveka-v-otnoshenii-gomoseksualov-v-ukraine.html
narusheniya-psihologicheskogo-razvitiya-f8-uchebnoe-posobie-dlya-studentov-medicinskih-vuzov-oglavlenie.html
narusheniya-rechi-pri-porazheniyah-pravogo-polushariya-medicinskaya-psihologiya.html
narusheniya-slovoizmeneniya-i-ih-korrekciya-u-doshkolnikov-s-obshim-nedorazvitiem-rechi-iii-urovnya-chast-4.html
narusheniya-sna-u-bolnih-nahodyashihsya-na-gemodialize-i-g-karmanovoj-i-akademika-ramn-a-m-vejna.html
  • writing.bystrickaya.ru/istoricheskaya-tema-v-tvorchestve-vi-surikova.html
  • university.bystrickaya.ru/gidrogeologiya-i-usloviya-zashishennosti-podzemnih-vod-proektnaya-organizaciya-yuzhnij-gradostroitelnij-centr.html
  • student.bystrickaya.ru/-5-prokurorskij-nadzor-za-zakonnostyu-deyatelnosti-gosudarstvennoj-administracii.html
  • lecture.bystrickaya.ru/42uchenie-o-kollektivnom-bessoznatelnom-tonkie-tela.html
  • textbook.bystrickaya.ru/informaciya-yunesko-novij-uchebnij-kompakt-disk-itelmenskij-yazik-i-kultura.html
  • ekzamen.bystrickaya.ru/rezultati-psihologo-pedagogicheskogo-monitoringa-i-issledovatelskoj-raboti-po-programme-talant-plyus.html
  • occupation.bystrickaya.ru/na-postavku-knizhnoj-produkcii-dlya-muk-mezhposelencheskij-koordinacionno-metodicheskij-centr-gryazinskogo-municipalnogo-rajona-stranica-7.html
  • pisat.bystrickaya.ru/suponevskaya-psihopaticheskaya-epidemiya-oraovskoj-gubernii-behterev-v-m.html
  • uchitel.bystrickaya.ru/rabochaya-programma-po-koncepcii-sovremennogo-estestvoznaniya-disciplina-dlya-specialnosti.html
  • kontrolnaya.bystrickaya.ru/programmam-disciplin-uchebnogo-plana-ksosh-1-annotaciya-k-rabochej-programme-disciplini-geometriya.html
  • ekzamen.bystrickaya.ru/san-antonio-stranica-14.html
  • znaniya.bystrickaya.ru/razlichie-ya-koncepcij-podrostkov-i-yunoshej.html
  • institut.bystrickaya.ru/stanovlenie-antichnoj-etiki-kontrolnaya.html
  • credit.bystrickaya.ru/otchet-o-rabote-soveta-associacii-za-2008-g-doklad-predsedatelya-soveta-associacii-a-e-rutkovskogo.html
  • institute.bystrickaya.ru/glava-4-smazki-i-ekspluataciya-traktora-rukovodstvo-po-ekspluatacii-kitajskaya-narodnaya-respublika.html
  • letter.bystrickaya.ru/o-provedenii-regionalnogo-konkursa-uchenicheskih-referatov-po-fizike-i-astronomii.html
  • portfolio.bystrickaya.ru/osnovnie-zadachi-reshaemie-sudebno-psihiatricheskoj-ekspertizoj-kniga-sudi-sudebnaya-ekspertiza-prospekt.html
  • knowledge.bystrickaya.ru/ob-itogah-postupleniya-nalogov-i-sborov-v-byudzhetnuyu-sistemu-rossijskoj-federacii-za-2004-god-i-merah-po-obespecheniyu-polnoti-i-svoevremennosti-ih-postupleniya-v-2005-godu.html
  • reading.bystrickaya.ru/maska-bezumiya-k-yubileyu-pobedi-krasnaya-armiya-chast-naroda-i-chast-narodnogo-hozyajstva.html
  • bystrickaya.ru/vorovstvo-kak-norma-zhizni-izvestiya-boris-klin-03102008-185-str-6-radio-22-mayak-novosti-02-10-2008-garin-petr-15-00-22.html
  • teacher.bystrickaya.ru/glava-5-dalnejshee-razvitie-treh-gosudarstv-i-obedinenie-korejskogo-poluostrova-pod-vlastyu-silla-iv-vii-vv.html
  • knigi.bystrickaya.ru/rossijskoj-federacii-o-zakonoproektnoj-rabote-frakcii.html
  • uchitel.bystrickaya.ru/razdel-ii-potencial-grazhdanskoj-samoorganizacii-ob-obshestvennoj-palate-tambovskoj-oblasti.html
  • testyi.bystrickaya.ru/4sostav-i-struktura-pravitelstva-uchebnik-dlya-vuzov.html
  • occupation.bystrickaya.ru/obshaya-harakteristika-obsheobrazovatelnogo-uchrezhdeniya-vklyuchaya-osobennosti-rajona-ego-nahozhdeniya-v-tom-chisle-ekonomicheskie-socialnie-transportnie-i-dr-stranica-3.html
  • lektsiya.bystrickaya.ru/prikaz-ot-19-iyunya-2003-g-n-229-ob-utverzhdenii-pravil-tehnicheskoj-ekspluatacii-elektricheskih-stancij-stranica-2.html
  • shkola.bystrickaya.ru/teoreticheskaya-i-informacionnaya-osnovi-biologicheskoj-diagnostiki-antropogennoj-degradacii-chernozemov.html
  • grade.bystrickaya.ru/na-chistij-pol-kotorij-ya-tolko-vimila-posleslovie-vmesto-predisloviya.html
  • thescience.bystrickaya.ru/hvataj-za-gorlo-stranica-6.html
  • essay.bystrickaya.ru/bit-gotov-obsuzhdat-voprosi-seminara-zadaniya-testov-reshat-zadachi.html
  • abstract.bystrickaya.ru/22-organizaciya-raschetov-na-predpriyatii-metodika-provedeniya-auditorskoj-proverki-na-predpriyatii-60-audit-raschetov.html
  • upbringing.bystrickaya.ru/m-etod-kotorij-vernet-vam-zdorove-i-prodlit-zhizn.html
  • occupation.bystrickaya.ru/obrazovatelnij-standart-poslevuzovskoj-professionalnoj-podgotovki-specialistov-specialnost-040114-profpatologiya.html
  • letter.bystrickaya.ru/o-i-proskurina-uvazhaemie-kollegi.html
  • apprentice.bystrickaya.ru/valyutnij-rinok-v-rossii-chast-3.html
  • © bystrickaya.ru
    Мобильный рефератник - для мобильных людей.